PCAET, BEGES, Budget vert : des outils moteurs de transition des territoires ?

Les acteurs interrogés :

• A : Communauté de Communes rurale de Nouvelle-Aquitaine, plus de 50 000 habitants
• B : Agriculteur de Pays de la Loire engagé dans un PAT
• C : Ville de Nouvelle-Aquitaine, plus de 3 500 habitants
• D : Communauté d'Agglomération d'Île-de-France, plus de 250 000 habitants
• E : Communauté d'Agglomération rurale de Pays de la Loire, plus de 50 000 habitants
• F : Communauté d'Agglomération urbaine de Nouvelle-Aquitaine, plus de 150 000 habitants
• G : Agriculteur de Nouvelle-Aquitaine
• H : Maitresse de conférence en science politique, Nouvelle-Aquitaine
• I : Association pour le climat, Charente-Maritime
• J : Chef de projet en stratégie énergie-climat
• K : Ville de Bretagne, plus de 50 000 habitants
• L : Communauté d'Agglomération de Pays de la Loire, plus de 50 000 habitants

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1. Trois outils, une trilogie à construire

Les résultats confirment que ces trois instruments ne jouent pas sur le même registre et se renforcent mutuellement quand ils sont articulés. Le BEGES constitue le meilleur point d'entrée dans une démarche de transition : en partant des émissions réelles du patrimoine et des compétences de la collectivité, il produit une prise de conscience concrète et légitime politiquement les investissements climatiques (ex : développement de pistes cyclables, électrification de la flotte de véhicules, etc.). C (ville de Nouvelle-Aquitaine) en témoigne directement que le Bilan Carbone®, puisque certifié, “permet de justifier des dépenses", et pour E (CA rurale de Pays de la Loire), le BEGES représente "davantage une prise de conscience qu'un outil de pilotage."

Le PCAET structure ensuite la politique climatique sur le long terme à l’échelle territoriale, fixe des objectifs chiffrés et crée, par sa phase de concertation obligatoire, des espaces de dialogue entre acteurs qui n'existeraient pas sans lui. F (CA urbaine de Nouvelle-Aquitaine) confirme que le PCAET "met sur la table des sujets divergents" et "ouvre des possibles", tandis que E souligne qu'il "donne une légitimité" aux EPCI pour travailler sur des sujets hors de leurs compétences directes comme l'alimentation ou le foncier agricole.

Le Budget Vert assure enfin la cohérence entre engagements affichés et investissements réels. D (CA d'Île-de-France) le résume avec clarté : "on peut écrire ce qu'on veut, mais l'arbitre ce sont les investissements." Pour K (ville de Bretagne), les colorations budgétaires sont désormais intégrées dans les arbitrages du budget primitif et de la programmation pluriannuelle d'investissement : "l'axe atténuation est rentré dans les usages car présenté plusieurs fois."

Ensemble, ils forment une trilogie logique formulée par D : le BEGES comme regard sur soi, le PCAET comme feuille de route, le Budget Vert comme vérification. L’articulation entre ces 3 outils est nécessaire et montre leur complémentarité.

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2. Des outils nécessaires mais dont l'impact dépend des conditions de déploiement

Ces outils ne constituent des moteurs de transition qu'à certaines conditions rarement réunies spontanément. La contrainte réglementaire reste le principal vecteur d'engagement : L (CA de Pays de la Loire) confirme qu'elle "constitue le principal vecteur d'entrée dans les démarches", et H (maitresse de conférence) souligne que "la majorité des EPCI n'aurait pas engagé de démarche sans l'obligation." Mais la contrainte ne suffit pas à produire une politique climatique réelle. J (chef de projet en stratégie énergie-climat) le résume : le PCAET reste "un joli outil sur le papier" quand la collectivité n'est pas déjà avancée dans ses démarches et ne s’en saisi pas concrètement pour agir.

Trois facteurs structurent la variabilité des résultats entre territoires. Premièrement, la disponibilité de ressources humaines et techniques dédiées : A décrit la charge de travail d’un Bilan Carbone® comme "structurellement forte et inappropriée à une seule personne", quand F montre qu'avec plusieurs agents répartis entre directions, "une réelle synergie se forme." Le degré de maturité climatique ensuite : F, dotée d'une culture climat ancienne, s'est immédiatement emparée du PCAET comme outil de structuration, là où d'autres collectivités l'ont d'abord subi comme une contrainte avant de progressivement se l'approprier. Le portage politique enfin, condition unanimement identifiée comme décisive. A le formule sans détour : "il faut un pilote dans l'avion." Sans élu référent convaincu et agent dédié, aucun des trois outils ne produit d'effet durable sur les arbitrages budgétaires et programmatiques. L confirme que lorsque "les élus sont impliqués de manière légère et irrégulière, avec des budgets sous pression, l'action se veut immédiatement limitée."

Sur le Budget Vert spécifiquement, la complexité méthodologique constitue un frein supplémentaire. L'extension prévue à six axes d'analyse préoccupe les collectivités. D alerte : "on a trop complexifié, on devrait avoir deux axes, sinon ils font un budget vert fictif." K converge : "il faut stabiliser la méthode et les axes, bien maîtriser ce que l'on fait avant d'en mettre d'autres, sinon c'est voué à l'échec." La résistance de la direction des finances constitue également un obstacle fréquent : chez D, le Directeur des finances, peu sensibilisé aux enjeux de transition, freine la démarche et laisse les agents de la Direction transition écologique isolés dans l'exercice.

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3. La déconnexion avec le monde agricole : un angle mort structurel

Une volonté de l’enquête était de mettre la lumière sur l’aspect agro-environnemental de ces outils, en voici les conclusions. Aucun des trois n'atteint efficacement les agriculteurs, même les plus engagés dans la transition. B (agriculteur de Pays de la Loire) et G (agriculteur de Nouvelle-Aquitaine), dont les pratiques agro-environnementales avancées correspondent précisément aux objectifs visés par les PCAET de leurs territoires, n'ont jamais été contactés dans ce cadre. Comme ils le confirment eux-mêmes, "leur non-implication n'est pas une anomalie, c'est la norme dans des politiques comme celles-ci." B résume la situation : "trop de chefs et pas assez d'indiens", et G pointe une "collectivité loin du terrain, déconnectée de la réalité."

Cette déconnexion ne tient pas à un manque de volonté des collectivités, mais à l'absence de mandats clairs et d'interfaces opérationnelles entre EPCI et exploitants. E l'exprime directement : "quelle légitimité de l'EPCI à donner des conseils aux agriculteurs ? C'est à qui de les accompagner ?" A a pourtant engagé une démarche de taille, avec trois réunions thématiques et 60 exploitants contactés sur 1 500 recensés, mais l'approche descendante partant du plan d'action vers les agriculteurs a produit l'effet inverse : "certains se sont sentis agressés", notamment sur la question du bio.

Le PCAET intègre pourtant un volet séquestration de carbone qui crée théoriquement un pont avec les pratiques agricoles et forestières. Ce potentiel de dialogue reste à ce jour largement inexploité, faute d'interfaces dédiées et d'approches ascendantes partant des pratiques existantes des exploitants.

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4. Les leviers pour transformer ces outils en moteurs réels

Face à ces constats, trois niveaux d'action se dégagent.

Au niveau national, passer d'une obligation de moyens à une obligation de résultats est la priorité identifiée unanimement. H le confirme : sans mécanisme de contrôle effectif, "les plans peuvent être adoptés sans jamais être mis en œuvre, et cela n'aura aucune conséquence sur la collectivité." Simplifier et moduler les obligations selon la taille des structures, synchroniser les calendriers des trois outils et clarifier les mandats institutionnels sur le volet agricole compléteraient ce premier niveau d'action.

Au niveau des collectivités, désigner un élu référent et un agent dédié par démarche est la condition la plus structurante. Impliquer la Direction des finances dès la conception du Budget Vert, responsabiliser les services opérationnels dans la collecte du BEGES et adopter une pratique pluriannuelle des outils sont autant de leviers actionnables en interne sans réforme préalable. Sur le volet agricole, créer un poste-interface dédié et adopter une approche ascendante partant des pratiques existantes des exploitants transformerait un potentiel de dialogue inexploité en véritable moteur de transition agro-environnementale.

Au niveau de l'accompagnement enfin, la qualité pédagogique du prestataire fait toute la différence. E en témoigne : "il fallait les intéresser et je pense qu'on a réussi." C confirme que le BEGES a "éveillé les esprits et débridé les échanges entre élus" grâce à une restitution délibérément pédagogique et participative. Les collectivités qui ont transformé leurs diagnostics en programme d'action sont précisément celles dont l'accompagnement a rendu les enjeux accessibles et engageants pour les élus.

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5. Conclusion

Ces résultats confirment ce que OuiACT observe quotidiennement dans ses missions : les outils climatiques fonctionnent, mais leur impact dépend autant de la qualité de l'accompagnement que de la réglementation elle-même.

Comme le résume A avec une formule qui guide notre approche au quotidien : "petit à petit ça infuse." La pédagogie et la communication constituent la clé pour une transition réussie. Il est important de mettre un point d’honneur à la formation et la sensibilisation des services pour engendrer des actions et créer une synergie sur nos territoires.

Cet article s'appuie sur les résultats d'une étude qualitative conduite dans le cadre d'un mémoire de fin d'études d'ingénieure agronome (Institut Agro Montpellier, spécialité Territoires, Ressources : Politiques publiques et acteurs), réalisé par Laura Girard en alternance chez OuiACT auprès de 12 acteurs de collectivités françaises.

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