Budget vert des opérateurs de l’État : pour qui et pourquoi ?

Depuis 2020, l'État publie chaque année, en annexe du projet de loi de finances, un rapport recensant l'impact environnemental de ses dépenses : le budget vert. Cette démarche de budgétisation environnementale s'étend désormais à certains opérateurs de l'État, avec une échéance déjà fixée, le budget initial 2026. Direction générale, direction financière, contrôle de gestion : de nombreux services des opérateurs concernés vont devoir se familiariser avec une méthodologie nouvelle. Cet article revient sur l'origine de l'obligation, les principes de la cotation environnementale et l’objectif de cette mise en œuvre.

D'une taxonomie européenne à une obligation pour les opérateurs de l'État

Toute cotation environnementale publique en France repose sur un même socle : la taxonomie verte européenne. Le règlement européen de 2020 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables (règlement 2020/852 du 18 juin 2020) établit une classification commune aux états membres de l’Union Européenne des activités économiques durables. Ainsi, ce règlement définit six objectifs environnementaux : lutte contre le changement climatique, adaptation à ce dernier, gestion des ressources en eaux, déchets et économie circulaire, lutte contre les pollutions, protection et restauration de la biodiversité. Ce sont aujourd'hui ces six axes qui servent en France de grille de lecture commune, ou prismes d'évaluation, pour qualifier l'impact d'une activité ou d'une dépense sur l'environnement.

C'est cette même grille que la France a mobilisée, dès 2020, pour construire le budget vert de l'État, annexé chaque année au projet de loi de finances. Le rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État recense ainsi, mission par mission, les dépenses favorables, défavorables ou neutres pour chacun des six axe de la taxonomie européenne.

La loi de Finances pour 2024 (article 206 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023) étend cette logique aux opérateurs de l'État. La mise en œuvre est graduée sur trois exercices. Pour le budget initial 2026, le périmètre couvre obligatoirement les dépenses d’investissement et de fonctionnement des fonctions support, ainsi que 50 % du volume des crédits métier hors fonctions support. Il s'élargira à 75 % en 2027, puis à la totalité des lignes de dépenses en 2028. Le budget vert prend la forme d'une annexe à la note de l'ordonnateur, présentée à l'occasion du budget initial, puis au rapport de gestion, présenté à l'occasion du compte financier. Sont concernés les opérateurs dont les charges de fonctionnement, hors charges de personnel, dépassent 60 millions d'euros sur la base de compte financier 2024*. L'obligation s'impose donc à un nombre resserré d'opérateurs, mais elle illustre une tendance plus large.

Ce mouvement touche en effet l'ensemble de la sphère publique. Les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants doivent, depuis l'exercice 2024, produire une annexe environnementale à leur compte financier qui concernera à terme les six axes environnementaux de la taxonomie européenne. Opérateurs et collectivités évaluent ainsi leurs dépenses selon les mêmes prismes. Ils poursuivent cependant, comme on le verra, des finalités sensiblement différentes.

*Les modalités d’application de ce seuil pour les exercices suivants seront probablement arrêtées par arrêté ministériel prochainement.

Les principes de la méthodologie de cotation

Parce que la méthodologie développée par les ministères de l’économie et de l’aménagement du territoire pour les opérateurs de l’État est différente de ce qui est par exemple aujourd’hui en place pour les collectivités, il est primordial de faire un détour méthodologique.

La cotation des opérateurs s'appuie sur la nomenclature budgétaire par destination, définie par le recueil des règles budgétaires des organismes. Chaque ligne de dépense, détaillée a minima au niveau trois de cette nomenclature par destination, fait l'objet d'une évaluation sur les six axes environnementaux de la taxonomie européenne.

Particularité du budget vert des opérateurs : chaque destination fait l'objet de deux cotations distinctes, l'une par finalité, l'autre par moyens. La cotation par finalité répond à la question du pourquoi : pourquoi engage-t-on cette dépense, quel objectif poursuit-elle ? La cotation par moyens répond à la question du comment : quels moyens matériels sont mobilisés pour la réaliser, et avec quel impact ? La construction d'un bâtiment illustre cette distinction. Sa finalité peut être neutre au regard de la mission qu'elle sert, par exemple pour le cas d’un bâtiment d’enseignement supérieur non lié à l’environnement. Si la construction de ce bâtiment entraine une artificialisation des sols, les moyens de réalisation eux seront cotés défavorable, a minima sur les axes “atténuation au changement climatique” et “biodiversité”.

Ainsi, sur chaque axe, et ce pour la finalité et les moyens, la dépense est qualifiée de favorable, défavorable ou neutre. De cette combinaison découle une cotation globale : favorable si au moins un axe est favorable et les autres neutres, défavorable dans le cas inverse, mixte si des axes favorables et défavorables coexistent, neutre si tous les axes le sont. Certaines dépenses, faute de données ou de consensus scientifique suffisant, restent non cotées : c’est par exemple pour l’instant le cas d’achat de matériel numérique. Les cotations globales par finalité et par moyen ne sont cependant jamais concaténées : la philosophie de la méthode est de laisser la possibilité aux opérateurs de bien identifier et différencier leurs marges de manœuvre.

Chaque cotation est établie par rapport à un scénario contrefactuel, une situation de référence où la dépense n'aurait pas eu lieu, ou aurait été moindre. Cette approche relative distingue par ailleurs le budget vert des opérateurs de celui des collectivités territoriales sur un point de philosophie. Pour les opérateurs, l'exercice vise avant tout à objectiver les pratiques et à faire émerger des leviers d'amélioration interne. Pour les collectivités, l'annexe environnementale s'inscrit davantage dans une logique d'analyse de la cohérence des dépenses avec des objectifs nationaux, tels que ceux fixés par la stratégie nationale bas-carbone pour l’atténuation du changement climatique.

Des objectifs divers

Cette obligation s'inscrit d'abord dans une logique de transparence budgétaire, dans la continuité du budget vert de l'État publié depuis 2020. Il ne s'agit toutefois pas de comparer les opérateurs entre eux : leurs missions et leurs moyens sont trop différents pour qu'un tel classement ait un sens. L'enjeu est plutôt, pour chaque opérateur, de suivre sa propre trajectoire d'un exercice à l'autre et d'identifier ses marges de progrès, selon la même philosophie que celle retenue pour les budgets verts des collectivités territoriales.

Au-delà des textes et des documents méthodologiques officiels, un autre bénéfice mérite d'être signalé, sans figurer dans aucune ligne directrice officielle : la mobilisation qu'un tel exercice peut susciter à toutes les strates de l'organisme, de la direction jusqu'aux agents. Après plusieurs années de mise en place, les retours d'expérience des collectivités déjà engagées dans leur budget vert, y compris celles que OuiACT a pu accompagner, convergent sur ce point. Pour un certain nombre d'entre elles, l'implication et la sensibilisation des services ont constitué l'apport le plus tangible de la démarche. De plus, cette mobilisation permet une transversalité rarement vue notamment entre les directions des finances et de l’environnement. Les opérateurs de l'État auraient donc intérêt à saisir cette opportunité, au-delà de la seule obligation réglementaire, pour en tirer un tel bénéfice.

Finalement, comme le souligne lui-même le ministère dans le premier document méthodologique du budget vert opérateur, notons que cette accélération des réglementations de reporting environnemental, en particulier budgétaire, est fortement poussée par les décisions de l’Union européenne. Il semble que la construction du nouveau cadre financier pluriannuel européen érige le fait de ne pas nuire à l’environnement (la fameuse notion “do no significant harm”) comme condition primordiale pour disposer de fonds de l’UE.

Conclusion

Le budget vert des opérateurs constitue une nouvelle brique dans l'édifice français de la budgétisation environnementale, engagé depuis 2020 au niveau de l'État et désormais étendu aux opérateurs comme aux grandes collectivités. Sa portée n'est pas de sanctionner ou de comparer, mais d'objectiver, exercice après exercice, l'impact environnemental de la dépense publique et d'éclairer les décisions des conseils d'administration. Pour les opérateurs concernés, l'enjeu des prochains mois est autant méthodologique qu'organisationnel : mobiliser les services métier, documenter les moyens engagés et suivre l’évolution de la coloration de leur budget. OuiACT accompagne régulièrement des organismes publics, opérateurs et collectivités, dans l'appropriation de ces méthodologies de budgétisation environnementale. Nos expert vous aident à dépasser l’obligation réglementaire en vous accompagnant dans la définition d’un budget vert comme outil de pilotage et dans l’appropriation des résultats.

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