Annexe environnementale : comment les collectivités peuvent-elles s'y préparer ?

1. Qui est concerné et comment s'est déroulée la première année d'obligation ?

1.1. Le périmètre des collectivités concernées

L'article 191 de la loi de finances pour 2024 instaure une obligation nouvelle pour les collectivités territoriales : présenter une annexe intitulée "Impact du budget pour la transition écologique" au compte administratif ou au compte financier unique. Sont concernées l'ensemble des collectivités de plus de 3 500 habitants mais aussi établissements publics locaux et opérateurs de l’État.

Le décret d'application du 16 juillet 2024 précise les modalités de mise en œuvre. Pour l'exercice 2024, seules les collectivités appliquant le référentiel budgétaire et comptable M57 étaient tenues de réaliser l'annexe. À partir de 2025, l'obligation s'étend aux budgets en nomenclature M4, y compris les activités industrielles et commerciales. L'annexe doit être produite pour le budget principal ainsi que pour l'ensemble des budgets annexes.

Cette annexe s'inscrit dans le prolongement de la démarche de budgétisation verte engagée par l'État depuis 2020 et expérimentée par plusieurs dizaines de collectivités volontaires depuis. Elle vise à mesurer l'effort d'investissement consenti en faveur de la transition écologique et à valoriser les choix budgétaires favorables à l'environnement.

1.2. Premier bilan : des pratiques hétérogènes mais un engagement réel

Dans sa note de conjoncture sur les finances locales publiée en septembre 2025, La Banque Postale a dressé un premier état des lieux de la réalisation de l'annexe environnementale . L'analyse porte sur un échantillon représentatif : 15 régions et collectivités territoriales uniques (CTU), 87 départements, 110 communes d'au moins 50 000 habitants et 34 EPCI d'au moins 200 000 habitants.

Le principal constat est la grande diversité observée dans la mise en œuvre de l'annexe. Si la plupart des collectivités ont respecté l'obligation, l'ampleur de l'exercice varie considérablement. Parmi les régions, quatre ont analysé plus de 80 % de leurs dépenses d'investissement, tandis que quatre autres n'en ont étudié que moins de 10 %, l'écart tenant principalement à la prise en compte ou non des subventions versées. Pour les départements, le périmètre analysé varie entre 19 % et 100 % des dépenses d'investissement, avec une moyenne de 61 % .

Les résultats obtenus révèlent également une forte hétérogénéité**.** En moyenne, 46 % des dépenses analysées par les régions ont été considérées comme favorables à l'environnement, 10 % comme défavorables, 28 % neutres et 16 % non cotées. Pour les départements, ces proportions sont respectivement de 24 %, 14 %, 47 % et 15 %. Le bloc communal fait figure de meilleur élève avec près de 35 % des dépenses communales et plus de 40 % des dépenses intercommunales classées comme favorables, contre seulement 6 % à 12 % de dépenses défavorables. Toutefois, ces moyennes cachent de très fortes disparités entre collectivités.

Ces écarts importants s'expliquent par plusieurs facteurs. Selon Luc Alain Vervisch, directeur des études et de la recherche de La Banque Postale, "le traitement technique a été difficile". Les collectivités ont rencontré des problématiques de ressources humaines, d'outils logiciels inadaptés et de temps d'appropriation méthodologique. Ces difficultés de classement ont conduit à des interprétations variables d'une collectivité à l'autre. Par ailleurs, les textes d'application étant sortis au cours de l'exercice 2024, de nombreuses collectivités ayant déjà travaillé sur un budget vert ont dû revoir leur méthode pour respecter le cadre réglementaire. Enfin, le contexte budgétaire contraint a conduit les collectivités à arbitrer différemment les ressources consacrées à cet exercice, ce qui a également accentué l'hétérogénéité des pratiques.

1.3. Les enseignements de cette première édition

Cette première année a constitué une phase d'apprentissage nécessaire pour l'ensemble des acteurs concernés. Les retours d'expérience convergent vers plusieurs constats partagés. Le premier concerne la nécessité d'harmoniser les pratiques de cotation entre collectivités. Si l'exercice repose sur une auto-évaluation déclarative, il requiert un cadre méthodologique commun pour garantir la cohérence et la comparabilité des résultats dans le temps.

Le deuxième enseignement porte sur l'importance d'un accompagnement renforcé. Comme le souligne I4CE dans son billet d'analyse de novembre 2025, "pour pouvoir être réellement utilisées comme outil de pilotage national, les annexes vertes devront être fiabilisées". Cela justifie la mise en place d'un soutien méthodologique auprès des collectivités, conduit par leurs réseaux experts et les services de l'État, et d'un travail approfondi d'harmonisation des données saisies.

Enfin, cette première édition révèle une opportunité majeure : l'annexe environnementale peut devenir un outil de dialogue de gestion transversal au sein de la collectivité. Au-delà de la contrainte réglementaire, l'exercice permet d'engager une discussion autour des enjeux environnementaux dans l'élaboration et l'exécution budgétaire, entre services financiers, services opérationnels, direction générale et élus. C'est ce passage de l'obligation au pilotage stratégique qui constitue l'enjeu des prochaines années.

2. Intégrer progressivement les six axes d'analyse d'ici 2028 : mode d'emploi

2.1. Le calendrier de montée en charge

La réglementation prévoit une mise en œuvre progressive de l'annexe environnementale entre 2024 et 2028, afin de permettre aux collectivités de monter en compétence et d'adapter leurs processus internes.

À partir de 2026, sur le CFU25 l'obligation s'étoffe. L'axe 6 relatif à la préservation de la biodiversité et à la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles ainsi que la restauration des milieux naturels s'ajoutent à l'analyse. Surtout, le périmètre s'élargit : l'ensemble des dépenses réelles d'investissement, tous comptes confondus, doivent désormais être cotées selon ces deux axes. Cette extension implique un effort méthodologique et organisationnel accru pour les services.

Enfin, l'horizon 2028 marque l'aboutissement du dispositif. À cette date, les quatre axes restants devront être intégrés : l'axe 2 (adaptation au changement climatique et prévention des risques naturels), l'axe 3 (gestion des ressources en eau), l'axe 4 (transition vers une économie circulaire, gestion des déchets, prévention des risques technologiques) et l'axe 5 (prévention et contrôle des pollutions de l'air et des sols). En 2028, l'annexe offrira ainsi une vision complète de l'impact environnemental de l'ensemble des investissements publics locaux.

2.2. Les six axes de la taxonomie européenne expliqués

L'annexe environnementale s'appuie sur la taxonomie verte européenne, adoptée en 2020, qui classifie les activités selon leur effet favorable ou défavorable sur l'environnement . Cette taxonomie structure l'analyse autour de six objectifs environnementaux.

L'axe 1, consacré à l'atténuation du changement climatique, évalue les dépenses qui contribuent à réduire les émissions de gaz à effet de serre ou à développer des solutions bas carbone : rénovation énergétique des bâtiments, mobilités décarbonées, énergies renouvelables, efficacité énergétique.

L'axe 2 porte sur l'adaptation au changement climatique et la prévention des risques naturels. Il concerne les investissements visant à renforcer la résilience des territoires face aux impacts du réchauffement : lutte contre les îlots de chaleur, gestion des eaux pluviales, prévention des inondations, protection contre les risques naturels.

L'axe 3 traite de la gestion durable des ressources en eau : préservation de la qualité des masses d'eau, optimisation de la distribution, économies d'eau, assainissement.

L'axe 4 concerne la transition vers une économie circulaire : réemploi, réparation, recyclage, lutte contre l'obsolescence programmée, gestion des déchets, prévention des risques technologiques.

L'axe 5 vise la prévention et le contrôle des pollutions de l'air et des sols : réduction des émissions polluantes, dépollution des sites, limitation des nuisances.

Enfin, l'axe 6 porte sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles ainsi que la restauration des milieux naturels : restauration écologique, espaces verts, corridors écologiques, protection des milieux.

Pour chaque axe, les dépenses sont classées selon trois catégories : favorables (impact positif sur l'environnement), défavorables (impact négatif) ou neutres (sans effet notable). Une catégorie "non coté" permet également d'identifier les dépenses pour lesquelles l'analyse n'a pas été réalisée, par manque de données ou d'information.

2.3. Les ressources méthodologiques disponibles

Face à la complexité de l'exercice, les collectivités disposent de ressources méthodologiques élaborées par l'État, les associations d'élus et les organismes experts. Le ministère de la Transition écologique met à disposition sur le site collectivites-locales.gouv.fr l'ensemble des outils nécessaires : maquette de l'annexe, masque de saisie dans l'outil TotEM, outil d'aide à la conception sous format tableur pour les budgets M57, et une foire aux questions régulièrement actualisée .

Pour l'axe 1 relatif à l'atténuation, le guide méthodologique élaboré par I4CE constitue la référence. Développé en co-construction avec plusieurs dizaines de collectivités volontaires, il propose une méthode détaillée de cotation par secteur d'activité (bâtiments, mobilité, énergie, urbanisme) ainsi que des tableurs de calcul. Pour l'axe 2 sur l'adaptation, I4CE a également publié un guide de cotation, actuellement révisé par le Commissariat Général au Développement Durable (CGDD) qui publiera cette version simplifiée en même temps que les autres axes courant de l’année 2026.

Sur l'axe 6 biodiversité le CDC Biodiversité, filiale de la Caisse des Dépôts, a élaboré en 2021, en partenariat avec l’I4CE, Régions de France, l'Office français de la biodiversité (OFB) et quatre Régions (Grand Est, Bretagne, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine), une première méthodologie de cotation des dépenses fondée sur les facteurs de pression sur la biodiversité au sens de l'IPBES : changements d'usage des sols, surexploitation des ressources, changement climatique, pollutions et espèces exotiques envahissantes. Ce travail a été repris et simplifié par le CGDD pour être adaptable à toutes les strates de collectivités. Le nouveau guide méthodologique, mis à disposition en 2025, accompagne la généralisation de la cotation de l'axe 6 à l'ensemble des dépenses réelles d'investissement à compter de l'exercice 2025, pour les budgets en instructions M57 et M4.

Les guides relatifs aux axes 3, 4 et 5 sont en cours d'élaboration et devraient être publiés courant 2026 par le même acteur. Ces ressources visent à garantir une harmonisation des pratiques de cotation et à limiter les écarts d'interprétation entre collectivités. Elles constituent un socle commun indispensable pour faire de l'annexe un outil de pilotage fiable et comparable dans le temps.

3. Mobiliser les services et les élus : les bonnes pratiques opérationnelles

3.1. Former et sensibiliser pour créer une culture commune

La réussite de l'annexe environnementale repose d'abord sur l'appropriation collective de l'exercice. Cela passe par un investissement en formation, à destination des élus comme des agents. Le portage politique est indispensable pour inscrire la démarche dans la durée et lui donner une légitimité transversale. Les élus, en particulier celles et ceux en charge des finances, de l'environnement et de la transition écologique, doivent comprendre les enjeux méthodologiques, les résultats obtenus et les leviers d'action identifiés.

Des restitutions pédagogiques en conseil municipal ou communautaire permettent de présenter l'annexe, d'expliciter les choix de cotation et de valoriser les dépenses favorables à l'environnement. Ces moments de présentation constituent également une opportunité de débat sur les arbitrages budgétaires à venir et sur la cohérence entre les investissements réalisés et les objectifs climatiques et environnementaux de la collectivité.

Du côté des agents, la formation doit être ciblée et adaptée aux besoins de chaque service. Les services financiers, en première ligne pour produire l'annexe, nécessitent une montée en compétence sur les méthodologies de cotation, l'utilisation des outils et la coordination avec les services opérationnels. Le co-pilotage de la démarche par un binôme finances/environnement (chargé de mission transition écologique ou développement durable) facilite cette coordination et garantit une double expertise technique et financière. Les services métiers (urbanisme, bâtiments, mobilité, espaces verts, gestion des déchets, voirie) doivent quant à eux être sensibilisés aux thématiques environnementales qui les concernent et aux critères d'évaluation de leurs dépenses.

Des ateliers transversaux réunissant l'ensemble des services concernés permettent de créer un socle de compréhension partagé et de faciliter le dialogue entre directions. Ces sessions de travail favorisent l'émergence d'une culture commune autour de la transition écologique et renforcent la cohérence des cotations.

3.2. Organiser la remontée d'information et le classement des dépenses

La cotation des dépenses nécessite de faire remonter des informations extracomptables, c'est-à-dire des données qualitatives sur la nature précise des investissements réalisés. Or, cette information n'est pas toujours directement disponible dans les systèmes d'information financiers. Il est donc indispensable d'adapter le processus de remontée d'information au mode de fonctionnement interne de la collectivité.

Un groupe de travail dédié, réunissant les services financiers, les services opérationnels et la direction générale, peut être mis en place pour coordonner l'exercice. Ce groupe a pour mission d'identifier les dépenses à coter, de définir les modalités de collecte d'information, de valider les choix méthodologiques et d'assurer la traçabilité des décisions prises.

Une approche pragmatique consiste à prioriser les dépenses en commençant par les montants les plus importants. La méthodologie recommande d'analyser au moins 85 % du budget d'investissement, ce qui peut être atteint en cotant seulement 15 à 20 % des lignes de dépenses les plus significatives. L'application d'un seuil d'analyse permet ainsi de réduire considérablement le temps de travail tout en garantissant une vision représentative de l'impact environnemental des investissements. Les dépenses de faible montant ou celles pour lesquelles l'information est difficilement accessible peuvent être classées en "non coté" sans remettre en cause la qualité de l'annexe.

De plus, plutôt que de coter ligne comptable par ligne comptable, il est recommandé d'agréger les dépenses à une maille supérieure : par opération par exemple. Cette approche par regroupement simplifie considérablement le travail de cotation tout en permettant une analyse cohérente de l'impact environnemental des investissements.

3.3. Mettre en place un dispositif progressif et itératif

L'appropriation de l'annexe environnementale ne se fait pas en une année. Il est recommandé d'adopter une démarche progressive, en phase avec la sortie des méthodologies et l'extension du périmètre d'analyse. Dès la publication des guides de cotation, les collectivités peuvent tester les outils, expérimenter sur quelques lignes budgétaires et identifier les difficultés rencontrées.

La communication des résultats aux directions et services concernés est essentielle pour favoriser l'appropriation collective. Les restitutions internes permettent de valoriser les choix d'investissement favorables à l'environnement, d'identifier les postes de dépenses défavorables et de questionner les marges de manœuvre pour orienter les futures programmations.

Le suivi pluriannuel des résultats est indispensable pour mesurer les évolutions et ajuster les stratégies d'investissement. Comme le souligne I4CE, "le mérite principal des annexes vertes est dans la comparaison interannuelle des résultats, collectivité par collectivité". C'est en suivant l'évolution du ratio dépenses favorables / dépenses défavorables que les collectivités pourront évaluer leur trajectoire environnementale.

Enfin, les collectivités les plus avancées peuvent choisir d'aller au-delà de l'obligation réglementaire en intégrant l'évaluation environnementale dès la construction du budget primitif, et non uniquement a posteriori sur le compte administratif. Cette démarche prospective, bien que facultative, permet d'anticiper l'impact des choix budgétaires, de nourrir le débat d'orientation budgétaire et de transformer l'annexe en véritable outil d'arbitrage.

3.4. L'exemple des collectivités accompagnées : retour d'expérience

Plusieurs collectivités ont fait le choix de se faire accompagner pour réussir la mise en œuvre de l'annexe environnementale et du budget vert. C'est notamment le cas de collectivités de taille intermédiaire, entre 10 000 et 15 000 habitants, qui ont bénéficié d'un appui méthodologique sur plusieurs années. Ces accompagnements visent à la fois à rendre les équipes opérationnelles sur les aspects techniques (cadrage du périmètre, formation à l'utilisation des outils, cotation ligne à ligne) et à renforcer le portage politique du sujet auprès des élus.

Ces retours d'expérience montrent que la réussite de l'exercice repose sur plusieurs facteurs clés : l'implication de la direction générale, la transversalité entre services, la formation continue des agents, et l'intégration progressive de l'évaluation environnementale dans les processus de décision budgétaire. Les collectivités qui ont investi du temps et des moyens dans cette démarche disposent aujourd'hui d'un outil de pilotage leur permettant d'éclairer leurs arbitrages et d'objectiver leur engagement en faveur de la transition écologique.

Conclusion : De l'obligation réglementaire à l'outil d'arbitrage stratégique

L'annexe environnementale, au-delà de l'obligation réglementaire, constitue une opportunité pour les collectivités de transformer leur approche budgétaire. En révélant l'impact environnemental des investissements publics, elle offre une grille de lecture nouvelle des choix politiques et permet d'objectiver les efforts consentis en faveur de la transition écologique.

Cette annexe peut également servir de point de départ pour élargir la démarche vers un budget vert complet, intégrant non seulement les dépenses d'investissement mais aussi les dépenses de fonctionnement. Utilisée comme outil d'arbitrage budgétaire et de programmation pluriannuelle des investissements, elle permet d'articuler stratégie environnementale et ressources financières.

Les collectivités qui souhaitent aller plus loin peuvent s'appuyer sur l'annexe pour aligner leur plan pluriannuel d'investissement avec leurs objectifs environnementaux, en cohérence avec leurs plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et leurs trajectoires de décarbonation. L'enjeu, comme le rappelle I4CE, est de "dépasser le stade du reporting" et d'intégrer la démarches dans des réflexions et pratiques transversales de la collectivité.

OuiACT accompagne régulièrement des collectivités dans cette démarche : cadrage méthodologique, formation des services, outillage de la cotation, restitution aux instances politiques. Ces missions visent à faire de l'annexe environnementale un levier opérationnel au service d'une stratégie environnementale ambitieuse et crédible.

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